Проблеми бюджетного планування та бюджетна декларація
За останні тижні МВФ виклав на своєму вебсайті 7 звітів своїх технічних місій до України за 2017-2019 роки, серед яких половина – це звіти щодо реформи бюджетного планування. А це – найбільша сфера моїх інтересів (навіть у позаробочий час).
Вирішила поділитись кількома інсайтами, які я винесла з двох звітів щодо бюджетного планування. Звіти оприлюднені нещодавно, але були підготовлені у травні 2017 та червні 2019.
МВФ давно та наполегливо звертає увагу українського уряду на те, наскільки недосконалою є система бюджетного планування в Україні. Визнає, що за останні два роки Україна зробила величезний поступ вперед.
Серед ключових «перемог»:
– зміни до Бюджетного кодексу щодо запровадження середньострокового бюджетного планування (внесені у грудні 2018),
– Розроблення Міністерством фінансів Бюджетної декларації на 2019-2020 рік
– Запровадження у 2019 «огляду витрат» за дев’ятьма напрямами бюджетних видатків.
Але Бюджетна декларація так і не була ухвалена попереднім урядом. А процес підготовки як декларації, так і щорічного бюджету і далі несуть в собі низку недоліків, які, на думку фахівців МВФ, заважатимуть ефективному середньостроковому бюджетному плануванню, якщо це не виправити.
Отже, ключові ризики/ речі, на які треба звертати увагу:
(1) точність макроекономічних прогнозів, на яких базується держбюджет, та бюджетного планування. Та, як наслідок – рівень виконання (outturn) державного бюджету, порівняно з плановим.
Станом на 2017, відхилення між затвердженим законом про держбюджет, та фактичними результатами його виконання, відрізнялись в середньому на
5% видатків для бюджету в цілому, та до 20% – для спеціального фонду
На зображенні – статистика, яку приводять фахівці МВФ (дані на 2017). За такої «точності» показників, побудувати дієве середньострокове планування може бути нездійсненним завданням.
(2) підчас складання закону про державний бюджет бракує процесу пріоритизаціі витрат.
Як бюджет на рік, так і бюджетна декларація мають формуватися за допомогою підходу top down/ «згори до низу» (це коли політичне керівництво Уряду приймає рішення, які напрямки фінансувати, а які – ні). А не навпаки. Поки що, здебільшого, відбувається якраз навпаки. «Більшість бюджетів (головні розпорядники) формують, просто оновлюючи та збільшуючі видатки минулого року. Тому дуже важко стратегічно визначати, де видатки мають бути скорочені, а де – навпаки, бути пріоритетом», – говориться в звіті.
(3) Ефективність середньострокового бюджетного планування залежить від «надійності» (тобто рівня дотримання) стель видатків для кожного з розпорядників, так і для бюджету в цілому.
Стелі видатків можуть бути індикативними (тобто носити рекомендаційний характер), так і фіксованими (тобто не можуть порушуватись). МВФ радить, після невеликого перехідного періоду, запроваджувати саме фіксований підхід – адже це напряму впливатиме на ефективність середньострокового бюджетного планування в цілому.
(4) Один з надважливих елементів Бюджетної декларації (і бюджету) – «фіскальний простір» (fiscal space), або ж «запас на непередбачувані обставини».
Фіскальний простір – новий концепт в управлінні публічними фінансами. Вперше його запропонували дослідники МВФ у 2016 році.
Завдання фіскального простору – покрити непередбачувані потреби у видатках, які можуть виникнути у випадку реалізації фіскальних ризиків або змін показників (наприклад, макроекономічних), на яких побудовано бюджет.
Згідно зі звітом, розмір «фіскального простору» у проекті бюджету на 2020 рік складає 0.6%, 2,3% – на 2021 рік та 6,2% – на 2022. (Зазвичай цей розмір коливається в межах 1-4% в інших країнах).
Водночас, як зауважують дослідники МВФ, важливо не лише передбачити відповідний «простір» в бюджеті, але й забезпечити, що він НЕ може використовуватись для фінансування будь-яких поточних урядових потреб, накшталт фінансування політик.
(5) Необхідність визначення чітких цілей політик та індикаторів їх досягнення на рівні бюджетних програм (performance management).
МВФ пише, здавалося б, здебільшого про прості речі, але практика бюджетного планування – особливо на рівні головних розпорядників коштів – в Україні поки що дуже далека від цих простих рекомендацій.
Тож просто “повішу їх тут”, раптом комусь знадобляться. А сама піду читати наступні звіти – щодо управління державними інвестиціями та фіскальними ризиками.
Більше новин та актуальних матеріалів Investory News у нашому каналі в Telegram
Ми у соцмережах